LA BUROCRAZIA REGOLATIVA: IL VERO PROBLEMA

Stiamo attenti a parlare di “burocrazia”. E stiamo attenti a esprimere facili giudizi. Perchè di burocrazie non ce n’è solo una. C’è quella sana e indispensabile. Quella che Max Weber descriveva come la migliore forma di organizzazione. Ed è quella a cui ci rivolgiamo ogni volta che esercitiamo un diritto o chiediamo di fruire di un servizio. Questa forma di burocrazia non è assolutamente un male e rappresenta quella componente che consente il funzionamento e persino la catena del valore dell’unità nazionale.

Abbiamo bisogno di impiegati che rispondano a regole organizzative e a norme di legge a cui possiamo rivolgerci, nella certezza che facciamo riferimento alle stesse norme e che apparteniamo alla stessa società civile. Credo che nessuno possa lamentarsi se, per ottenere un beneficio, deve compilare moduli o chiedere istruzioni. Perchè la burocrazia, nel senso più nobile del termine, assicura il funzionamento (sia nel pubblico che nel privato) e l’esercizio delle responsabilità, nel rispetto della “buona fede” richiesta sia ai cittadini, sia alle pubbliche amministrazioni, come è stato recentemente riaffermato con il DL sulla semplificazione.

Ma non c’è solo una forma di burocrazia. Commettiamo un grave errore se pensiamo che i problemi delle pubbliche amministrazioni derivino da quegli “eroi” che, pur nelle riduzioni di personale e nelle schizofrenie di riforme e controriforme, stanno allo sportello degli uffici di anagrafe o del catasto, con stipendi appena al di sopra della soglia del buon senso.

C’è invece un’altra forma di burocrazia, di cui non si parla, ma che invece determina l’efficienza del Paese. Anzi, la condiziona. E lo fa con costi altissimi e senza nessuna responsabilità. Per comprenderla dobbiamo abbandonare il modello illuminista della “separazione dei poteri” e allontanare l’illusione che la “politica” legiferi, la “magistratura” giudichi e la “pubblica amministrazione” esegua.

Un po’ per la comprovata impreparazione dei rappresentanti politici, un po’ per la inarrestabile avanzata del tecnicismo (sia informatico che finanziario), da diverso tempo non è più la politica a determinare il funzionamento del Paese. E non mi riferisco all’apporto che tecnici ed esperti forniscono nella fase della produzione delle norme. Quello comunque rientra nel processo normativo: le norma vanno scritte, discusse e approvate dall’assemblea parlamentare.

Mi riferisco invece alla innumerevole ridda di disposizioni che appartengono a ciò che viene definito elegantemente il “soft low”, cioè il diritto soffice e leggero, qualità che di solito si attribuiscono a un tipo di carta, ma che in questa circostanza hanno un valore diverso.

Qualcuno, infatti, nell’intenzione di “fare prima” e sottrarre le decisioni al lungo gioco del confronto politico, ha deciso di “innovare”, provando a “delegificare” che vuol dire, nella sostanza, ad attribuire a organismi “burocratici” il potere di emanare disposizioni che hanno valore normativo. E non sono pochi i casi in cui agli stessi organismi viene riconosciuto anche un “potere sanzionatorio”.

Dunque, per dirla con Montesquieu, in un solo organo (ripeto) burocratico, si assomma la funzione normativa, quella giudiziaria e quella amministrativa. E si tratta di Uffici che, pur producendo numeri importanti di disposizioni e di sanzioni, non hanno alcuna responsabilità sui risultati che conseguono o sui limiti che impongono all’azione degli altri. E come se non bastasse, i loro componenti sono pagati fino a quattro o cinque volte di più rispetto a quei dipendenti e funzionari delle pubbliche amministrazioni a cui compete, invece, il triste compito di “fare” e di “rispondere” di ciò che fanno, con il pubblico che bussa alla porta.

Ci sarebbe da scandalizzarsi del fatto che il nostro Paese abbia scelto un modello organizzativo nel quale chi produce e risponde delle proprie scelte, anche tra vincoli e complessità, guadagni infinitamente meno di chi invece comodamente dà istruzioni, controlla e commina sanzioni, senza rispondere mai del proprio operato. Potremmo definirlo come “il buco nero del management pubblico”. Abbiamo così tanti esperti che si spellano mani e cervello per misurare e standardizzare le cose più banali, ma che non si esercitano a misurare e valutare l’efficacia reale di sé stessi e di questi sistemi di “burocrazia regolativa”.

Si tratta di Autorità indipendenti e altri organismi o persino di Direzioni Ministeriali, tutti impegnati nella produzione di “linee guida”, circolari, orientamenti, pareri, comunicati e ogni altra forma di espressione letteraria che, se applicassimo i principi costituzionali, non avrebbero alcuna forza normativa. E infatti, sia i tribunali amministrativi, sia la Cassazione, costantemente ne ribadiscono l’assenza di valore.

E invece, le prescrizioni più invasive e condizionanti in materia fiscale o negli appalti o nella organizzazione degli enti locali e altro ancora, derivano proprio da disposizioni del “soft low”, applicate più per timore delle conseguenze che per il loro valore giuridico. E sono anche fonte di innumerevoli contenziosi. Basti pensare che alla data odierna, consultando il sito “giustizia amministrativa” risultano ben 17936 cause aventi ad oggetto le linee guida.

E sono quelle le disposizioni che giustificano la cosiddetta “paura della firma”. Nessun dirigente avrebbe paura di firmare se avesse la certezza di dovere rispettare solo la legge e non anche tutto quell’insieme disordinato e scomposto di vincoli e sanzioni.

Sono vincoli e sanzioni, dunque, che non derivano da disposizioni legislative, che nessun parlamento ha mai approvato, che nessun ministro ha mai deciso, ma che derivano direttamente dalla mente creativa e regolativa di “burocrati” che, senza alcuna responsabilità e talvolta “per sperimentazione” (come è successo), impongono piani, modelli, algoritmi, indicatori, fogli di calcolo. Il tutto strettamente collegato a scadenze perentorie e sanzioni.

Ebbene, se si vuole semplificare e ridurre il “carico burocratico” bisogna cominciare da lì, applicando un principio già vigente nel nostro ordinamento che all’articolo 2, comma 2 della legge 241 del 1990 ha introdotto il “divieto di aggravare il procedimento amministrativo”. Basterebbe accorgersi che tutto ciò che rende più complessa l’attività amministrativa è “fuori legge” e non deve essere applicato.

Non si tratta di abrogare divieti o di autorizzare l’illegalità. Al contrario, si tratta di riportare le norme di legge al “rango primario” che la nostra Costituzione ha loro attribuito, non a caso.

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