Anticorruzione e sistemi di controllo amministrativo: una sinergia utile e necessaria*

Il nostro sistema amministrativo attuale risulta complesso e “fuori controllo” a causa di interventi “semplificativi”, ispirati da teorie manageriali caratterizzate da superficialità e leggerezza che hanno pensato di rendere migliore l’azione amministrativa abolendo i sistemi di controllo vigenti.

E’ probabile che i controlli, negli anni ’90, fossero lenti e ostacolassero il perseguimento della funzionalità e della tempestività, ma si concorderà sul fatto che la loro definitiva abolizione ha comportato conseguenze gravi, soprattutto se associate a un’altra riforma, quella che ha portato alla definizione dei dirigenti come “superiorem non recognoscentes”. 

Il risultato della combinazione delle due riforme, quella dei controlli e quella della dirigenza ha trasformato notevolmente il sistema amministrativo italiano, soprattutto sul fronte delle “garanzie” a tutela della regolarità e della correttezza amministrativa.

Prima di quegli interventi, infatti, ogni atto amministrativo era soggetto al controllo preventivo dei Co.re co (Comitati regionali di controllo), introdotti dalla legge 62/1953, in attuazione dell’art. 130 della Costituzione, la cui abrogazione è avvenuta con la legge costituzionale 3/2001. Una volta emanati, inoltre, gli atti potevano essere oggetto di “richiesta di riesame” da parte dei soggetti che avessero interesse mediante lo strumento del “ricorso gerarchico”. Quest’ultimo, introdotto dagli artt. 18 e ss. del d.lgs. 30 ottobre 1992 n. 449, che consisteva nella possibilità di sottoporre l’atto emanato, ma non definitivo, a un soggetto diverso e gerarchicamente superiore a chi lo avesse adottato è stato implicitamente abrogato con l’introduzione del principio di “separazione” (meglio distinzione) tra politica e gestione, confermato anche nel corpo del testo unico del pubblico impiego (decreto legislativo 165/2001) che all’art. 16, esclude anche la possibilità di ricorso al Ministro per gli atti emanati dai direttori generali.

Dalla combinazione di queste riforme introdotte si è generata la strana situazione per la quale qualsiasi provvedimento amministrativo è da considerarsi definitivo, senza alcuna possibilità di riesame, fatta eccezione per il ricorso al Capo dello Stato o per via giurisdizionale.

E’ probabile che questa forma di “snellimento” e “semplificazione” abbia prodotto maggiore tempestività nella emanazione degli atti, ma abbiamo la certezza che, in assenza di sistemi di controllo immediato e diretto, il nostro Paese è stato invaso da un numero esorbitante di provvedimenti di dubbia regolarità o persino palesemente illegittimi, nei confronti dei quali ogni cittadino si è visto sottratto della possibilità di chiedere un riesame diverso dal ricorso al Tribunale amministrativo regionale. E non si tratta di atti di poco valore, ma di provvedimenti in materia urbanistica, lavori pubblici, commercio, ambiente ecc.

Da questa constatazione è scaturita l’esigenza di individuare un rimedio che, nel 2012 ha portato alla emanazione del decreto legge 174 il cui articolo 3 si prefigge il “rafforzamento” dei controlli nelle amministrazioni locali. 

Il provvedimento appare nel panorama legislativo in contemporanea con la legge anticorruzione n. 190 e non è azzardato affermare che sia ispirato dalla stessa logica. Entrambe le norme, infatti, si prefiggono di individuare sistemi orientati alla “buona amministrazione”: Il decreto 174 mediante il presidio nell’emanazione degli atti e il controllo successivo e la legge 190 con l’adozione di misure di prevenzione.

La vicinanza tra la prevenzione della corruzione e il controllo amministrativo è da auspicare. E non risulta ancora pienamente diffusa, nonostante che in qualche occasione sia stata evocata anche dal Presidente dell’ANAC.

La prevenzione della corruzione, infatti, non può essere intesa come azione diversa dalla “buona amministrazione”. Così come, specularmente, l’azione amministrativa nel rispetto dei principi e delle norme di legge, inevitabilmente è già, di per sé, attività di prevenzione della corruzione.

Ciò è ancor più vero se si rileva che il nuovo sistema di controllo interno, introdotto dal decreto 174/2012, non prevede alcun potere in capo al controllore, se non la semplice proposta di riesame (sempre che non sia troppo tardi) e la denuncia all’autorità giudiziaria.

Da ciò discende l’opportunità, già avvertita da diverse amministrazioni che hanno adottato questa scelta, di mutuare dal sistema di prevenzione l’elenco degli atti di “maggior rilievo” e di predisporre, per ciascuno di essi, specifiche liste di controllo, con la declinazione di ogni prescrizione necessaria ai fini del rispetto delle norme di legge.

Questo sistema ha il merito di coniugare le diverse finalità se si sceglie di adottare le liste di controllo come “misure di prevenzione” con la conseguenza che la loro eventuale disapplicazione corrispondendo a mancata attuazione di una misura di prevenzione configura un illecito disciplinare.

Ciò ha lo scopo, non solo di conciliare il sistema dei controlli con l’attività di prevenzione, ma consente, attraverso l’opera di produzione e aggiornamento delle liste di controllo, di promuovere e condividere le “buone prassi”.

Santo Fabiano

*) articolo pubblicato su www.marcoaurelio@comune.roma.it